ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ И ИНДИВИДУАЛЬНЫХ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ, В ТОМ ЧИСЛЕ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ

Конституция Республики Казахстан 1995 года провозгласила право каждого на свободу труда, свободу выбора рода деятельности и профессии (п.1 ст. 24). Принципиальная новелла данного положения обусловлена изменением роли государства, переставшего быть единственным собственником всех средств производства в обществе, экономическую базу которого составляет рыночная экономика, основанная на различных формах собственности. Вследствие этого государство перестало быть единственным работодателем, обеспечивающим получение каждым его гражданином гарантированной работы.
Конкретные вопросы, связанные с реализацией конституционных прав на свободу выбора деятельности и профессии, свободу предпринимательской деятельности, регулируются достаточно большим количеством законодательных актов, к числу которых относятся Гражданский, Гражданский процессуальный, Налоговый и Таможенный кодексы, законы «О частном предпринимательстве», «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности», «О лицензировании» и другие нормативные правовые акты.
Защита прав и законных интересов предпринимателей – это предусмотренная законом система мер, направленная на то, чтобы обеспечить неприкосновенность права, его осуществление, восстановление в случае нарушения и ликвидацию последствий нарушений.
Контроль и надзор за деятельностью субъектов предпринимательской деятельности сегодня является самым актуальным вопросом для предпринимателей и для государства.
Статья 9 Гражданского кодекса Республики Казахстан определяет органы, осуществляющие защиту права, средства (способы) и порядок защиты - судом, арбитражным судом или третейским судом.
Статья 10 Гражданского кодекса Республики Казахстан предусматривает защиту прав предпринимателей. В комментируемой статье указано, что государством гарантируется свобода предпринимательской деятельности и оно обеспечивает ее защиту и поддержку.
Права предпринимателей, осуществляющих деятельность, не запрещенную законодательством, защищаются:
1) возможностью осуществления предпринимательской деятельности без получения чьих-либо разрешений, кроме лицензируемых видов деятельности;
2) максимально простым явочным порядком регистрации всех видов предпринимательства во всех сферах экономики в одном регистрирующем органе;
3) ограничением законодательными актами проверок предпринимательской деятельности, осуществляемых государственными органами;
4) принудительным прекращением предпринимательской деятельности только по решению суда, вынесенному по основанию, предусмотренному законодательным актом;
5) установлением законодательными актами перечня работ, видов товаров и услуг, которые запрещены для частного предпринимательства, запрещены или ограничены для экспорта или импорта;
6) привлечением государственных органов, должностных лиц, а также иных лиц и организаций к установленной законодательством имущественной ответственности перед предпринимателями за неправомерное воспрепятствование их деятельности;
7) запрещением исполнительным контрольным и надзирающим органам вступать в договорные отношения с субъектами предпринимательства на предмет выполнения обязанностей, являющихся функциями этих органов.

1. Возможность осуществления предпринимательской деятельности без получения чьих-либо разрешений, кроме лицензируемых видов деятельности.
Статья 10 Конституции Республики Казахстан закрепляет право каждого гражданина Республики Казахстан заниматься предпринимательской деятельностью без каких-либо ограничений и разрешений, кроме тех видов деятельности, где требуется наличие специального разрешения – лицензии.
Основной задачей лицензирования предпринимательской деятельности является ограничение таких ее видов, которые могут либо сами по себе, либо при ее осуществлении в ненадлежащих условиях нарушить государственные интересы или интересы граждан. Законодательной основой предпринимательского лицензирования является Закон Республики Казахстан «О лицензировании» от 11 января 2007 года. В целях избежания коррупционных проявлений со стороны государственных органов лишение лицензии на определенный вид деятельности физических лиц, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц осуществляется только судебными органами за административный проступок, совершенный при осуществлении указанными лицами деятельности либо совершении определенных действий, предусмотренных лицензией, специальным разрешением (статья 52 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях).
Тем не менее, несмотря на наличие указанного Закона, в Казахстане существует проблема чрезмерного регулирования экономической деятельности. В республике насчитывается свыше одной тысячи регулирующих предпринимательскую деятельность разрешительных документов. Сложные и непрозрачные процедуры, которым следуют предприниматели при создании и ведении бизнеса, служат препятствием экономическому росту.
В Республике Казахстан проблемным вопросом является то, что через разрешительную систему регулируется практически весь спектр экономической деятельности. Главой государства Н.А. Назарбаевым в своем послании народу Казахстана «Повышение благосостояния граждан Казахстана – главная цель государственной политики» от 6 февраля 2008 года поручено Правительству Республики «в рамках административной реформы решительно снизить нагрузку на бизнес, провести дальнейшее упрощение разрешительной системы, прежде всего лицензирования, сертификации, аккредитации».
В этой связи, по поручению Президента Республики Постановлением Правительства Республики Казахстан от 27 ноября 2008 года одобрена Концепция совершенствования разрешительной системы в Республике Казахстан на 2008 – 2011 годы, целями и задачами которой являются снижение административной нагрузки на бизнес и упрощение разрешительной системы.
Достижение указанных целей обеспечит широкий доступ предпринимателям к отдельным регулируемым видам деятельности, улучшение бизнес-среды.
В рамках указанной Концепции проводится работа по совершенствованию разрешительной системы путем определения перечня разрешительных документов законом, существенному сокращению числа разрешительных документов, упрощению требований и процедур их выдачи.
Задачами Концепции являются:
- проведение инвентаризации всех видов разрешительных документов;
- пересмотр и оптимизация разрешительных документов;
- выработка государственной политики в области лицензирования, сертификации и аккредитации, направленной на устранение существующих издержек бизнеса;
- упрощение разрешительных процедур и приведение данных процедур к международной практике путем предоставления непосредственного доступа к электронным услугам;
- обеспечение эффективного взаимодействия государственных органов с общественными объединениями предпринимательства для достижения вышеуказанных целей;
- широкое использование альтернативных форм регулирования предпринимательской деятельности, таких как добровольная сертификация и аккредитация, страхование гражданско-правовой ответственности, регулирование посредством технических регламентов.

2. Максимально простой явочный порядок регистрации всех видов предпринимательства во всех сферах экономики в одном регистрирующем органе.
Законом Республики Казахстан «О государственной регистрации юридических лиц и учетной регистрации филиалов и представительств» от 17 апреля 1995 года установлен общий порядок регистрации юридических лиц, в том числе занимающихся предпринимательской деятельностью. При регистрации юридического лица проверяется законность занятия предпринимательской деятельностью. Запрещается отказ в регистрации со ссылкой на нецелесообразность ее в данных условиях (нет спроса на товары и услуги, большая конкуренция и т.п.).
Для регистрации предприниматель – заявитель должен обратиться только в один регистрирующий орган. Если требуемые законом о государственной регистрации юридических лиц документы составлены в надлежащей форме, регистрирующий орган не имеет права отказать в регистрации либо требовать от заявителя каких-либо дополнительных документов. Статья 6 данного Закона рассматривает порядок государственной регистрации.
Для регистрации юридического лица в регистрирующий орган подается заявление по форме, установленной Министерством юстиции Республики Казахстан, и прилагаются учредительные документы, составленные на государственном и русском языках, в трех экземплярах. Заявление подписывается учредителем или уполномоченным учредителем лицом с приложением учредительных документов, удостоверенных в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан. Одновременно в регистрирующий орган представляется документ, удостоверяющий местонахождение юридического лица, а также квитанция или документ, подтверждающий уплату в бюджет сбора за государственную регистрацию юридических лиц. Субъекты малого предпринимательства не представляют документ, удостоверяющий их местонахождение. Требование каких-либо документов и сведений, кроме предусмотренных законом и иными законодательными актами, запрещается.
Значение регистрации состоит в том, что она создает условия гласности, так как через регистрирующие органы всякое заинтересованное лицо вправе ознакомиться со всеми материалами, характеризующими юридическое лицо, кроме тех, которые являются конфиденциальными или составляют государственную или коммерческую тайну. Законодательное обеспечение сохранения коммерческой тайны служит важной мерой защиты интересов предпринимателей (статья 42 Гражданского кодекса Республики Казахстан). Коммерческая (предпринимательская) тайна охраняется законом. Порядок определения сведений, составляющих коммерческую тайну, средства ее защиты, а также перечень сведений, которые не должны входить в состав коммерческой тайны, устанавливаются законодательством. Лица, которые имеют доступ к коммерческой тайне в силу выполняемых ими государственных контрольных функций, следственных или судебных действий, служебного положения и т.п., обязаны не разглашать ее третьим лицам.

3. Ограничение законодательными актами проверок предпринимательской деятельности, осуществляемых государственными органами.
В Республике Казахстан принято большое количество нормативных правовых актов, регулирующих предпринимательскую деятельность и деятельность органов, которые осуществляют контрольно-надзорные функции.
К их числу относятся Законы «О частном предпринимательстве» от 31 января 2006 года, «О государственной правовой статистике и специальных учетах» от 22 декабря 2003 года», «О борьбе с коррупцией» от 2 июля 1998 года, Указ Президента Республики Казахстана от 7 сентября 1999 года «Об упорядочении государственных контрольных и надзорных функций» от 27 августа 1998 года, а также Приказы Генерального прокурора Республики Казахстан «Об организации прокурорского надзора за применением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в социально-экономической сфере» от 21 ноября 2002 года и «Об утверждении Инструкции о ведении единой государственной регистрации, учета и контроля проверок, осуществляемых государственными органами Республики Казахстан» от 24 декабря 2009 года.
В соответствии с названными нормативными правовыми актами контроль за деятельностью субъектов предпринимательской деятельности могут осуществлять только государственные органы, обладающие надзорными или контрольными функциями. Кроме этого, круг данных органов существенно сократился.
Так по состоянию на 2000 год число государственных органов, обладающих в соответствии с законодательными актами РК правом контроля и надзора, составляло 34, в настоящее время, согласно Приложению к Закону «О частном предпринимательстве» их число составило 28.
С целью обеспечения свободы предпринимательской деятельности на законодательном уровне закреплены нормы, регулирующие вопросы, связанные с проведением государственного контроля в деятельности субъектов частного предпринимательства. Так, глава 8 Закона «О частном предпринимательстве» подробно определяет задачи и принципы государственного контроля, общий порядок проведения проверок, права и обязанности должностных лиц государственных органов, осуществляющих проверки, и субъектов частного предпринимательства при реализации государственного контроля. В приложении к этому Закону определены виды государственного контроля и надзора, а также дан перечень государственных органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции.
Касаясь вопроса, связанного с осуществлением государственного контроля, субъектам частного предпринимательства следует знать, что государственные органы должны осуществлять контроль в полном соответствии с действующим законодательством, а принятие ими подзаконных нормативных актов по вопросам проведения проверок субъектов частного предпринимательства запрещено (пункт 4, статья 37).
Так, Законом Республики Казахстан «О государственной правовой статистике и специальных учетах» предусмотрена государственная регистрация всех проводимых проверок деятельности хозяйствующих субъектов, в том числе и субъектов частной предпринимательской деятельности (пункт 10, статьи 12). В настоящее время в республике осуществляют регистрацию и ведение специального учета соответствующие территориальные органы Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры Республики Казахстан, что не позволяет контролирующим органам самовольно вторгаться с проверками в деятельность хозяйствующих субъектов. В целях реализации положений названного Закона и совершенствования статистической отчетности и регистрации актов о назначении проверок деятельности хозяйствующих субъектов приказом Генерального прокурора Республики Казахстан от 24 декабря 2009 года № 71 утверждена Инструкция о ведении единой государственной регистрации, учета и контроля проверок, осуществляемых государственными органами Республики Казахстан.
Согласно нормам данной Инструкции единая государственная регистрация, учет и контроль проверок осуществляется в целях:
- сбора, учета, анализа и предоставления государственным органам, физическими и юридическими лицами достоверной и достаточной правовой статистической информации, формируемой по результатам проверок, проведенных государственными органами Республики Казахстан;
- повышения эффективности и качества правозащитной деятельности в стране при планировании и оптимизации проверок деятельности субъектов частного предпринимательства, государственных учреждений и государственных предприятий, осуществляющих хозяйственную деятельность.
В настоящей Инструкции даются разъяснения понятиям - «субъекты единой государственной регистрации, учета и контроля проверок» - государственные органы, уполномоченные законами Республики Казахстан на проведение проверок субъектов частного предпринимательства, государственных учреждений, государственных предприятий и некоммерческих организаций; «объекты проверок уполномоченных государственных органов» - субъекты частного предпринимательства, государственные учреждения и государственные предприятия, а также некоммерческие организации; «акт о назначении проверки» - правовой акт государственного органа, оформленный с соблюдением требований, установленных законодательными актами Республики Казахстан.
Процедура государственной регистрации о назначении проверок включает в себя регистрацию акта о назначении проверки, о продлении, приостановлении, возобновлении срока проведения проверки, отказ в регистрации акта о назначении проверки, учет сведений о проверке и ее результатах и снятие с учета в органе по правовой статистике и специальным учетам непроведенной проверки.
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством Республики Казахстан проверка деятельности субъектов частного предпринимательства может производиться только на основании акта о назначении проверки и только тем государственным органом, который уполномочен на проведение подобных проверок.
Общий порядок организации и проведения проверок субъектов частного предпринимательства регламентируется ст. 38 Закона «О частном предпринимательстве». При проведении проверок должностные лица государственных органов должны соблюдать действующее законодательство республики, права и законные интересы субъектов частного предпринимательства, не препятствовать их присутствию при проведении проверок, а в случае необходимости – давать разъяснения по вопросам, касающимся предмета проверки, не мешать при проверке установленному режиму работы. Должностным лицам запрещается предъявлять требования и обращаться с просьбами, не относящимися к предмету проверки. Более подробный перечень прав и обязанностей должностных лиц, осуществляющих государственный контроль за субъектами частного предпринимательства, определен статьей 38 Закона «О частном предпринимательстве».
В случае нарушения прав и законных интересов предпринимателя последний вправе обжаловать действия соответствующего органа и (или) должностного лица в вышестоящий государственный орган или в судебном порядке. Порядок обжалования решений, действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц, осуществляющих государственный контроль, предусмотрен ст. 41 Закона «О частном предпринимательстве».

4. Принудительное прекращение предпринимательской деятельности только по решению суда, вынесенному по основанию, предусмотренному законодательным актом.
Предпринимательская деятельность может быть прекращена по любому основанию. Статья 49 Гражданского кодекса Республики Казахстан рассматривает случаи ликвидации юридического лица по решению суда:
1) в случае банкротства;
2) в случае признания недействительной регистрации юридического лица в связи с допущенными при его создании нарушениями законодательства, которые носят неустранимый характер;
3) систематического осуществления деятельности, противоречащей уставным целям юридического лица;
4) осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии), либо деятельности, запрещенной законодательными актами, либо с неоднократным или грубым нарушением законодательства, в том числе непредставления декларации о корпоративном подоходном налоге (о совокупном годовом доходе и произведенных вычетах) или упрощенной декларации по истечении одного года после установленного законом срока представления, отсутствия юридического лица по месту нахождения или по фактическому адресу, а также учредителей (участников) и должностных лиц, без которых юридическое лицо не может функционировать в течение одного года;
5) в других случаях, предусмотренных законодательными актами.

5. Установление законодательными актами перечня работ, видов товаров и услуг, которые запрещены для частного предпринимательства, запрещены или ограничены для экспорта или импорта.
Подпункт 4 пункта 2 статьи 49 Гражданского кодекса Республики Казахстан предусматривает ликвидацию в судебном порядке юридического лица при осуществлении деятельности, запрещенной законодательными актами. Такими актами может быть предусмотрен перечень работ, виды товаров и услуг, которые запрещены для частного предпринимательства или ограничены, запрещены или ограничены для экспорта или импорта. Ограничения для государственных юридических лиц предусмотрены их учредительными документами и нормативными актами об их правовом статусе, а также международными соглашениями Казахстана.

6. Привлечение государственных органов, должностных лиц, а также иных лиц и организаций к установленной законодательством имущественной ответственности перед предпринимателями за неправомерное воспрепятствование их деятельности.
Статья 922 Гражданского кодекса Республики Казахстан предусматривает ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. Вред, причиненный в результате издания государственными органами актов, не соответствующих законодательным актам, подлежит возмещению на основании решения суда, независимо от вины органов и должностных лиц, издавших акт. Вред возмещается за счет государственной казны.
Вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) должностных лиц государственных органов в области административного управления, возмещается на общих основаниях за счет средств, находящихся в распоряжении этих органов.

7. Запрещение исполнительным контрольным и надзирающим органам вступать в договорные отношения с субъектами предпринимательства на предмет выполнения обязанностей, являющихся функциями этих органов.
Вступление в договорные отношения с субъектами предпринимательской деятельности противоречит основным принципам борьбы с коррупцией, предусмотренным Законом Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» от 2 июля 1998 года, пункт 9 статьи 5 которого гласит о недопустимости делегирования полномочий на государственное регулирование предпринимательской деятельности физическим и юридическим лицам, осуществляющим такую деятельность, а также контроль за нею.
По данным ежегодного издания «Ведение бизнеса» (Doing Business Report), опубликованного Всемирным банком, в 2009 году из 181 страны мира, охваченных данным изданием, по индексу «свобода ведения бизнеса» Казахстан находился на 70 месте, по показателю в сфере «лицензирование» - на 175 месте. При этом имеется в виду, что данный показатель учитывает разрешения только в сфере строительства.
Введенный в действие в августе 2007 года Закон Республики Казахстан «О лицензировании» в новой редакции обеспечил определенный прогресс в оптимизации системы лицензирования.
Несмотря на ранее проведенные меры и достигнутые результаты, на сегодняшний день количество видов деятельности, требующих получения разрешительных документов остается крайне высоким.
Также не произошло упрощения процедуры лицензирования, предусмотренного Законом.
Правоприменительная практика показала, что отдельные нормы Закона требуют конкретизации и разработки механизмов реализации.
Существующая лицензионно-разрешительная система характеризуется как продолжение советской системы, когда нужно было получать разрешение практически на каждую отдельную операцию или вид деятельности. Несмотря на усилия руководства страны по активному продвижению рыночных реформ, разрешительная система является тормозом развитию всей экономики.
В условиях глубоких и быстроменяющихся экономических и социальных условий имеющиеся недостатки законодательной базы в области лицензирования оказываются препятствием в развитии бизнеса, создавая административные барьеры.
Несовершенство законодательной базы, избыточное лицензирование, нечеткая, непрозрачная лицензионная система, административные барьеры наряду с низкой эффективностью регулирования со стороны органов-лицензиаров затрудняют доступ бизнеса к некоторым видам деятельности, сдерживают рост количества субъектов малого и среднего бизнеса и соответственно, налоговых поступлений в бюджет.
Таким образом, существует ряд вопросов, требующих проработки для дальнейшего совершенствования системы лицензирования, для решения которых необходимо продолжать работу по устранению дублирующих норм в нормативных правовых актах в области лицензирования, а также дальнейшей оптимизации количества лицензируемых видов деятельности, упрощению процедуры выдачи разрешительных документов.
Значительную часть проблем в республике можно снять, приблизив систему лицензирования к международной практике, установив уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности для всех видов деятельности.


Возвратиться на предыдущую страницу